[nextpage title=”Eine Begriffsklärung” img=”233688″]Jeden Januar stellt die Fraktion der Linken eine kleine Anfrage mit dem Titel „Zahlen in der Bundesrepublik Deutschland lebender Flüchtlinge“. Einen Monat später erhält sie eine ausführliche Antwort. Im Februar 2015 war die Antwort 52 Seiten lang und nicht einfach zu lesen. Es gibt eben nicht die eine „Zahl der Flüchtlinge“, es sind viele Zahlen vieler unterschiedlich erfasster und bürokratisch kategorisierter Flüchtlinge. Auch sonst ist, rechtlich und behördlich, das Thema Flucht sehr kompliziert. Eine Komplexität, die gerade von konservativen und rechtspopulistischen Politikern ignoriert wird, wenn sie mit ihren Forderungen auf Stimmenfang gehen. Eine Komplexität, die aber auch in der medialen Diskussion oft weggekürzt wird. Wir wollten aber dennoch die Details wissen. Vielleicht ist es wichtig zu erwähnen, dass dieser Text keine Rechtsberatung darstellt. Wir haben uns bemüht die korrekten Fakten zusammenzutragen, können aber Fehler nicht ausschließen.

Vom Grundrecht auf Asyl

Alles beginnt 1949 mit dem Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats, der die Aufgabe hat, Deutschland eine Verfassung zu geben. Geprägt durch die Erfahrungen des zweiten Weltkrieges gibt sich Deutschland eine einfache Regelung, nach welcher Asyl zu gewähren ist: Artikel 16a lautet, in Gänze, „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“. Eine Einschränkung, von manchen gefordert, wird damals mit dem Argument „ein Asylrecht mit Voraussetzungen, mit Bedingungen, […] wäre in meinen Augen der Beginn des Endes des Prinzips des Asylrechts.“ vom Abgeordneten Wagner zurückgewiesen.

Die nächste wichtige rechtliche Vereinbarung wird 1951 in Genf getroffen. Das „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“ wird beschlossen und tritt drei Jahre später in Kraft. 1967 wird das Abkommen erweitert, 147 Staaten haben es unterzeichnet. Hier wird der Begriff des Flüchtlings definiert als jener, der aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung außerhalb seines Heimatlandes Schutz in Anspruch nehmen muss. Damit geht die Definition weit über die deutsche Definition hinaus. Gleichzeitig erlaubt das internationale Abkommen viele Einschränkungen, die die Bundesrepublik Deutschland zu diesem Zeitpunkt für politisch Verfolgte nicht machte.

Für die BRD allerdings ergab sich mit dem Beitritt zum Genfer Abkommen 1953 eine bis heute andauernde Begriffsverwirrung. Das Grundgesetz erlaubt Asyl nur für Politisch verfolgte, Flüchtlingsschutz muss jedoch jeder erhalten können, der unter die Definition des Abkommens fällt. So erhalten die Menschen, die wegen Nationalität, Religion oder Rasse in ihrer Heimat verfolgt werden, in Deutschland technisch kein Asyl, sie erhalten aber Flüchtlingsschutz. Eine Unterscheidung ohne wirklichen Unterschied, die rechtlichen Konsequenzen und Prüfverfahren sind praktisch identisch.

Aufweichung des Asyls in Deutschland

Was im Parlamentarischen Rat 1949 noch als das drohende „Ende des Prinzips des Asylrechts“ abgeschmettert wurde, nämlich eine Einschränkung des Asylrechtes nach §16a des Grundgesetzes, ist inzwischen Realität. Mit vier weiteren Absätzen sowie dem Asylverfahrensgesetz und dem Asylbewerberleistungsgesetz wurde 1993 das Asylrecht im Grundgesetz modifiziert. So wurde das Konzept vom sicheren Drittstaat, das Konzept vom sicheren Herkunftsland und das Flughafenverfahren erfunden. Als sichere Herkunftsländer werden jene Länder bezeichnet, aus denen Menschen fliehen, wenn sie in den Augen der Bundesregierung für ihre Bewohner als sicher gelten. Ein sicheres Drittland ist ein Land, durch welches eine Person flüchtet, welches in den Augen der Bundesregierung für jenen Flüchtling ein sicheres Land gewesen wäre, soll heißen, in diesem Land findet das Genfer Abkommen Anwendung.

Seitdem gilt: wer als Flüchtling aus einem sicheren Herkunftsland kommt, wird üblicherweise keine Aufenthaltserlaubnis oder Asyl in Deutschland erhalten können. Wer auf seiner Flucht durch ein sicheres Drittland geflüchtet ist eigentlich auch nicht. Das Asylverfahrensgesetz listet diese Staaten explizit auf: Neben der EU gelten Bosnien und Herzegowina, Ghana, Mazedonien, Senegal und Serbien als sichere Herkunftsstaaten. Die Schweiz und Norwegen sind, neben den EU-Staaten, sichere Drittstaaten. Unter strenger Auslegung dieser Regeln bedeutet dies, dass Flüchtlinge nur an einem Flughafen

oder einem Nord- oder Ostseehafen ankommen können, wenn sie in Deutschland Schutz suchen. Da das Genfer Abkommen allerdings diese Begriffe der sicheren Staaten nicht kennt und Flüchtlingsschutz ein Individualrecht ist, muss allen Flüchtlingen das selbe Recht bei der Überprüfung zugestanden werden.

Die in diesem Jahr viel angesprochenen Dublin-Übereinkünfte machen es um eine weitere Dimension komplizierter. Die ursprüngliche Dublin-Übereinkunft trat 1997 in Kraft, Dublin III, das Nach-Nachfolgeabkommen, gilt seit 2014. Die drei Abkommen regeln die Asylverfahren von Flüchtlingen in der EU, darunter eine europaweite Datenbank mit Fingerabdrücken von Menschen, die einen Asylantrag stellen. Grundsätzlich gilt dabei: Da jedes EU-Land zwangsläufig als sicheres Drittland gilt, ist ein Antrag in dem Land zu stellen, in dem ein Flüchtling EU-Boden betritt. Beantragt ein Asylsuchender in einem anderen Land der EU Asyl, so kann dieses zweite Land ein sogenanntes Übernahmeersuchen an das erste Land richten, also eine Bitte den Asylsuchenden zu übernehmen. Stimmt das erste Land zu, darf der Flüchtling „überstellt“ werden. Verzichtet das zweite Land länger als sechs Monate darauf, den Flüchtling zu überstellen, ist es nun selbst das zuständige Land.

Seit 2004 gibt es in Deutschland zudem das Aufenthaltsgesetz, welches Menschen mit einem so genannten subsidiären Schutzstatus definiert: dies sind Menschen bei denen in der Heimat die Einhaltung der Menschenrechte ihnen gegenüber nicht gesichert werden kann. Sie erfüllen nicht die „Flüchtlingseigenschaft“, da ihnen keine Verfolgung wegen Nationalität, Religion oder einem der anderen Gründe droht, doch ihnen droht „Gefahr für Leib und Leben in Form von Folter, der Todesstrafe oder einem bewaffneten Konflikt im Heimatland“. Sie erhalten meist vorübergehende Aufenthaltserlaubnisse.

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Zahlen in der BRD lebender Flüchtlinge

Es sind Menschen in all diesen unterschiedlichen Umständen, die vereinfacht in der öffentlichen Diskussion unter dem Begriff Flüchtlinge zusammengefasst werden. Die anfangs erwähnte Anfrage der Linken differenziert, und so lässt sich erfahren, dass Ende 2014 109.219 Personen in Deutschland lebten, die Flüchtlingsschutz nach dem Genfer Abkommen erhalten haben. Die meisten dieser Menschen kamen aus dem Irak, Syrien, Afghanistan, dem Iran aber auch zum Beispiel Eritrea oder Somalia.

38.301 Menschen erhielten Asyl nach der Definition in Artikel 16a, die größte Gruppe darunter stammt aus der Türkei. Bei Menschen, die ein politisches Asyl erhalten, ist der Anteil derer, die unbefristet in Deutschland bleiben dürfen höher als bei den Flüchtlingen, er liegt bei 85,8 Prozent. 50.629 Menschen hatten Ende 2014 einen subsidiären Schutzstatus nach Aufenthaltsgesetz inne, Syrer und Afghanen stellen hier die größte Gruppe. 113.221 Menschen lebten in Duldung. Dazu kommen dutzende weitere kleinere Gruppen von Menschen, die durch unterschiedlichste Gesetze definiert werden. Insgesamt lebten Ende 2014 etwa 744.000 Menschen in Deutschland als Schutzsuchende mit unterschiedlichem Status, einige seit über 20 Jahren.

Es ist dabei wichtig, diese Zahlen von der Anzahl der Antragsteller zu trennen, die man meist in den Medien findet: Die Anzahl der Menschen, die einen Asylantrag stellen ist natürlich nicht gleichzusetzen mit der Anzahl von Menschen, die derzeit als Flüchtling unter einer der vielen verschiedenen Regelungen in Deutschland sind. Im Jahr 2014 wurden 173.072 Asylanträge in Deutschland gestellt, berichtet „Pro-Asyl“ in der Jahreszuammenfassung „Zahlen und Fakten 2014“, in gut 130.000 Fällen wurde eine Entscheidung getroffen. In etwa 35% der Fälle zog das Asylbundesamt die Dublin-Karte und schickte Flüchtende in ein Drittland zurück. Von den Verbleibenden wurden ungefähr die Hälfte als Schutzbedürftige anerkannt, die meisten erhielten ein Flüchtlingsanerkennung nach dem Genfer Abkommen. Flüchtlinge aus Syrien stellten mit etwa 23 Prozent die größte Gruppe, ignoriert man jene Fälle, in denen die Geflüchteten wegen Dublin III ihren Antrag in einem anderen EU-Land stellen mussten, ist die Bewilligungsquote bei syrischen Flüchtlingen praktisch bei hundert Prozent. Gegenteilig ist es bei den Asylsuchenden aus den Balkanstaaten, Pro-Asyl zieht in ihrer Zusammenfassung das Fazit: „Die Chance auf eine Asyl-Anerkennung vor dem Hintergrund gruppenweiser Asyl-Schnellverfahren [liegt] nahe Null.“

Ablauf eines Asylverfahrens

Eigentlich, so definiert es ja seit den Neunzigern das Gesetz, kann ein Flüchtling nur mit dem Flugzeug kommen, denn um Deutschland herum gibt es ja nichts als sichere Staaten. Tatsächlich, so konnte man auch 2015 sehen, ist das aber nicht so. Flüchtende kamen per Bus, Auto, zu Fuß und insbesondere mit der Bahn in die Bundesrepublik. Für viele das Ende einer sehr langen, teuren und beschwerlichen Reise durch verschiedene Länder des nahen Ostens oder Afrikas, mit überfüllten Booten im Mittelmeer, harschen Grenzkontrollen und überfüllten Lagern. Tatsächlich wäre ein Flug oft günstiger gewesen. Warum also fliegen Flüchtlinge nicht nach Deutschland?

2001 beschloss die EU die Richtlinie 2001/51/EC. Sie macht Fluglinien finanziell verantwortlich, wenn sie Personen in die EU transportieren, die wieder abgeschoben werden müssen. Soll heißen, um sich selbst vor zusätzlichen Kosten zu schützen, stellen Fluglinien sicher, dass niemand ohne Visum in die EU fliegt. Überprüft ein Unternehmen nicht wirksam, so ist es „den Mitgliedstaaten […] unbenommen […], zusätzliche Maßnahmen oder Sanktionen gegen die Beförderungsunternehmen […] einzuführen“. Wer Flüchtlingsschutz beantragen will, hat üblicherweise kein Visum und wird somit spätestens am Gate im Flughafen aufgehalten. Nicht direkt von den Staaten sondern, durch finanzielle Anreize, von den Beförderungsunternehmen. Ein Problem, das sich manchmal nur mit gefälschten Dokumenten umgehen lässt. Die EU-Richtline erwähnt, dass „diese Richtlinie […] nicht die Verpflichtungen aus dem Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951“ beeinträchtigt, aber damit Staaten jenen Verpflichtungen nachkommen können, müssen Menschen natürlich überhaupt in die EU gelangen, denn Asyl in Deutschland kann nach aktuellem Recht nur in Deutschland beantragt werden.

Im „Rekordjahr“ 2015 wurde das Flughafenverfahren am Flughafen München genau einmal angewandt, wie die Süddeutsche Zeitung im Oktober aufdeckt. An anderen Flughäfen allerdings häufiger. Das Flughafenverfahren nach §18a Asylverfahrensgesetz wird an Flughäfen in Berlin, Düsseldorf, Frankfurt am Main, Hamburg und München angewandt. Dabei können Grenzbeamte am Flughafen bereits feststellen, ob ein Flüchtender aus einem sicheren Herkunftsland stammt oder mit gefälschten Papieren reist, und den Flüchtling aufhalten. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge kann dann innerhalb von zwei Tagen eine Entscheidung über die Zurückweisung des Asylantrages aussprechen. Der Flüchtling muss dann nicht ausgewiesen werden, sondern er hat, rechtlich, Deutschland gar nicht betreten.

Erste Anlaufstelle: BAMF

Gelingt es einem Schutzsuchenden trotzdem nach Deutschland zu kommen, so kann er beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) einen Asylantrag stellen. Tatsächlich, so beschreibt es Edith Avram von der Pressestelle des BAMF auf Anfrage, kann der Erstkontakt mit den deutschen Behörden an verschiedenen Orten sein. Der „Asylbegehrende“ kann sich „bei der Bundespolizei, der Landespolizei oder bei den Ausländerbehörden (also in Rathäusern, Kreisverwaltungen oder Landratsämtern etc. ) als asylsuchend melden und wird dann gegebenenfalls an die nächstgelegene Erstaufnahmeeinrichtung verwiesen. In den Erstaufnahmeeinrichtungen wird die BÜMA, die Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender, erstellt und dem Asylsuchenden ausgehändigt. Die persönliche Antragstellung erfolgt beim Bundesamt.“

Die persönliche Antragstellung geschieht meist mit Hilfe eines Übersetzers. Es wird ein Datensatz angelegt, und, sofern der Flüchtende über 14 Jahre alt ist, ein Foto gemacht und Fingerabdrücke genommen. Diese wandern in die europäische Datenbank und sollen dabei helfen festzustellen, ob eventuell durch das Dublin-Abkommen ein anderes Land zuständig ist. Der Antragsteller erhält dann die sogenannte Aufenthaltsgestattung, die nun gegenüber den deutschen Behörden sein Ausweisdokument darstellt. Eine solche Aufenthaltsgestattung gibt dem Flüchtling jedoch nur sehr begrenzte Rechte, er muss sich beispielsweise in dem Bezirk aufhalten, in welchem seine Ausländerbehörde sich befindet. Die Dauer ist üblicherweise auf drei oder sechs Monate beschränkt und wird gegebenenfalls verlängert.

In diesen Monaten wird der Antrag auf Asyl oder auf Flüchtlingsschutz durchgeführt. Dies geschieht mit einer Anhörung. Das BAMF weist dem Flüchtling einen sogenannten Entscheider zu, welcher die Gründe anhört und dann, daher der Name, eine Entscheidung darüber fällt, ob eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. In der Theorie soll ein Flüchtling so lange in einer Erstaufnahmeeinrichtung wohnen. Tatsächlich ist dies nicht immer der Fall, oft sind die Erstaufnahmeeinrichtungen bereits vollständig belegt und so werden Flüchtlinge in den Kommunen untergebracht. Für die Anhörungen und andere Termine, zum Beispiel für medizinische Untersuchungen, müssen sie dennoch meist zu den zentralen Einrichtungen. Der Prozess bis zur Anerkennung oder Ablehnung dauert im Schnitt 5,3 Monate.

In dieser Zeit erhält der Schutzsuchende eine Grundsicherung. Sie ist, so hat das Verfassungsgericht entschieden, an die Grundabsicherung in Deutschland, auch bekannt als Hartz IV, gekoppelt und kann daher, egal was Politiker fordern, nicht separat davon gesenkt werden. Auch dies gründet auf dem Genfer Abkommen, welche es untersagt, dass Flüchtlinge im Bereich der öffentlichen Fürsorge anders behandelt werden als Staatsangehörige des asylgewährenden Staates. Allerdings kann die Versorgung in Anteilen nicht-finanzieller Natur sein. So wird in den Erstaufnahmeeinrichtungen für Unterkunft, Kleidung, Gesundheitsbedarf und Nahrung gesorgt, es verbleiben 130 Euro des Hartz IV-Satzes pro Monat, welche dann ausgezahlt werden.

Unterbringung in der Kommune

Für die Unterbringung von Menschen mit einer Aufenthaltsgenehmigung sind anfangs die Kommunen zuständig. Diese übergibt die Aufgabe oft an Organisationen wie in Lübeck an die Diakonie. Mit dem Umzug aus der Erstaufnahmeeinrichtung in die Kommune erhalten die Geflüchteten einen größeren Anteil ihres Hartz IV-Satzes, da sie nun selbst für die meisten Kosten aufkommen müssen, lediglich Wohnung sowie Nebenkosten werden meist von den Kommunen übernommen.

Ein Recht zu arbeiten haben Menschen mit Aufenthaltserlaubnis meist nach drei Monaten, allerdings lediglich, wenn sie in der Ausländerbehörde nach einer Genehmigung fragen, welche wiederum die Agentur für Arbeit fragt. Zudem handelt es sich um einen nachrangigen Arbeitsmarktzugang. Bei einem solchen Arbeitsmarktzugang muss die Agentur für Arbeit, nachdem ein Flüchtling mitgeteilt hat, dass er einen Job angeboten bekommen hat, sechs Wochen lang aktiv versuchen einen Deutschen oder einen Ausländer ohne nachrangigen Zugang zu finden, der die Stelle stattdessen annehmen kann. Nur wenn der Arbeitgeber begründen kann, warum er keinen der Bewerber nehmen konnte, kann der nachrangige Flüchtling den Arbeitsplatz erhalten. Nach drei Jahren in Deutschland erlischt die Nachrangigkeit.

Nach dem Asyl

Mit etwas Glück, endet die Zeit im Asyl so, wie es sich wohl auch die Autoren der Genfer Flüchtlingskonvention vorgestellt haben, In Kapitel 1C beschreiben sie, dass eine Person unter anderem nicht mehr unter das Asylrecht fällt „wenn sie freiwillig in das Land, das sie aus Furcht vor Verfolgung verlassen hat oder außerhalb dessen sie sich befindet, zurückgekehrt ist und sich dort niedergelassen hat“. Dies ist sicherlich auch was viele Flüchtlinge sich wünschen, doch nicht immer sind sich die Behörden und die Flüchtlinge darüber einig, wann dieser Zeitpunkt gekommen ist nach Hause zurückzukehren.

Die meisten Aufenthaltserlaubnisse werden lediglich für eine begrenzte Zeit erteilt und regelmäßig überprüft. Spätestens nach drei Jahren wird zum ersten Mal durch das BAMF geprüft, ob die Gründe für den Aufenthalt noch existieren. Der Verlust einer Aufenthaltserlaubnis beginnt damit, dass das BAMF den Widerruf der Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung beschließt. Ein Widerruf dieser Anerkennung heißt aber noch nicht, dass der Betroffene abgeschoben wird. Im ersten Schritt besteht die Möglichkeit, gegen einen Widerruf zu klagen. Dies kann durchaus erfolgreich sein, in jedem Fall hat die Klage eine aufschiebende Wirkung: Solange das Verfahren läuft, wird keine Abschiebung durchgeführt.

Nach dem Wiederruf der Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung überprüft die Ausländerbehörde, ob der Betroffene dennoch bleiben darf. Es kann dafür verschiedene Gründe geben, die Behörde muss die Dauer des Aufenthalts in Deutschland sowie schützenswerte Bindungen, seien diese persönlicher oder wirtschaftlicher Art, berücksichtigen. Die Ausländerbehörde trifft eine Ermessensentscheidung.

Eine andere Art wie die Zeit als Flüchtling in Deutschland endet ist die Einbürgerung. Nach acht Jahren rechtmäßigen Aufenthalts, dieser beginnt mit dem Erhalt der Aufenthaltsgestattung, hat ein Mensch einen Anspruch auf Einbürgerung. Wer Deutschkurse besucht und sich gesellschaftlich engagiert, kann diesen Zeitraum auf sechs Jahre reduzieren. Um sich einzubürgern muss man einen Einbürgerungstest absolvieren, bei dem man 17 von 33 Fragen zu Deutschland korrekt beantworten muss.

Wie geht es weiter?

Im Jahr 2015 haben insbesondere Politiker aus dem konservativen Lager Ideen hervorgebracht, welche mit dem Genfer Abkommen, das inzwischen als Menschenrecht in der EU-Grundrechtecharta festgeschrieben ist, nicht vereinbar sind und genauso wenig mit dem Grundgesetz, zu dessen Bekenntnis sie aufrufen. Doch während diese drastischen und populistischen Vorschläge keine rechtliche Konsequenz haben wird gleichzeitig, weit weniger publik, an möglichen Gesetzesänderungen gearbeitet, welche das Leben für Geflüchtete in Deutschland schwerer machen sollen. Im September legte das Innenministerium Vorschläge zur Vereinfachung von Abweisungen, einem niedrigeren finanziellen Anteil der Grundsicherung und der Übertragung von Asylverfahren an die Grenzbehörden vor. Die Forderungen von Menschenrechtsorganisationen, wie zum Beispiel die Möglichkeit Asylanträge bereits in den Fluchtländern stellen zu können um die oft tödliche Reise zu vermeiden, werden dabei ignoriert.

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